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另類解讀： 92號文件

2017年11月月16日，國家財政部終于印發(fā)92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，這對于PPP市場而言，是一個具有分水嶺意義的文件，開啟了PPP市場規(guī)范化時代的來臨。

自2014年以來至今，PPP市場一直處于摸著石頭過河的市場培育期，在這三年內(nèi)，政府、社會資本及金融機(jī)構(gòu)，立足于各自的立場和利益訴求，從各自不同的方向去定義PPP項(xiàng)目，因而出現(xiàn)五花八門的PPP項(xiàng)目操作方式，其核心無外乎謀求自身利益的最大化。

對政府而言，其利益訴求在于通過社會資本資金的引入，解決政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政績的要求，從而推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求。在確保程序和流程合法合規(guī)的情況下，政府才會考慮在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，如何給予社會資本方讓利。在此基礎(chǔ)上，政府考慮更多的是PPP項(xiàng)目的運(yùn)營。其實(shí)質(zhì)是政府關(guān)注在PPP項(xiàng)目中，商業(yè)模型的建立和盈利模式的建立，是否能帶來市場經(jīng)濟(jì)效益。

對于社會資本方而言，大多數(shù)企業(yè)在PPP合同全過程執(zhí)行中，企業(yè)主營業(yè)務(wù)的不同，導(dǎo)致了在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，利益訴求存在差異，其參與PPP項(xiàng)目的重心也就各不相同。就目前PPP市場而言，社會資本更注重前期的資本運(yùn)作和建設(shè)期收益，項(xiàng)目的運(yùn)營往往成為一道難題。

客觀上來說，作為社會資本對于項(xiàng)目運(yùn)營的困惑是正常的，原因有以下幾點(diǎn)：

1、參與PPP項(xiàng)目的社會資本方，大多數(shù)以建筑企業(yè)為主流，對政府而言，建筑企業(yè)應(yīng)該成為PPP項(xiàng)目的投資主體。對于建筑企業(yè)而言，其主營業(yè)務(wù)在項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目運(yùn)營幾乎沒有過多的經(jīng)驗(yàn)，因此，就運(yùn)營而言，通常會交付給第三方。

這種方式通常會導(dǎo)致投資主體將運(yùn)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給第三方，從而規(guī)避投資人的運(yùn)營責(zé)任。增加政府在運(yùn)營期的監(jiān)管難度，無法明確運(yùn)營績效責(zé)任的考核邊界。

2、參與PPP項(xiàng)目的社會資本方，如果涵蓋融資機(jī)構(gòu)、建設(shè)企業(yè)和運(yùn)營企業(yè)，以聯(lián)合體的形式參與PPP項(xiàng)目，那么，其聯(lián)合體之間的權(quán)利和義務(wù)的約定將直接影響項(xiàng)目實(shí)施的成敗。作為項(xiàng)目運(yùn)營投資方的運(yùn)營方案則是政府考核項(xiàng)目的重點(diǎn)。而融資機(jī)構(gòu)的參與方式，也將成為政府對于PPP項(xiàng)目的另一個關(guān)注點(diǎn)。

3、參與PPP項(xiàng)目的社會資本方，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出，那么觸發(fā)的條件和環(huán)境，將成為項(xiàng)目運(yùn)營過程中，政府和社會資本方之間產(chǎn)生矛盾和糾紛的另一個焦點(diǎn)。

時至今日，92號文件的出臺表明政府在現(xiàn)階段已經(jīng)意識到PPP市場方向上出現(xiàn)的變化，因此從PPP項(xiàng)目入庫管理入手，逐步規(guī)范國內(nèi)PPP項(xiàng)目市場化行為。在良性的市場規(guī)則范圍內(nèi)，穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目市場發(fā)展。

從PPP市場發(fā)展角度來看，無論站在哪個角度，政府方或者社會資本方，如何規(guī)范PPP市場行為，則需要群策群力。PPP項(xiàng)目最大的魅力來源于它的不確定性，為此，在PPP項(xiàng)目全過程風(fēng)控中需要明確以下幾點(diǎn)。

1、首先要明確的是，項(xiàng)目是否具備采用PPP模式的條件，是否符合政策和法律法規(guī)，是否在現(xiàn)階段具備實(shí)施的環(huán)境。地方政府的政治政策環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境，作為PPP項(xiàng)目的第一要素。

2、在項(xiàng)目前期過程中，數(shù)據(jù)分析是PPP項(xiàng)目能否推進(jìn)的重要手段，實(shí)踐中“兩評一案”中“定量評價”和“財承分析”數(shù)據(jù)的真實(shí)性，影響項(xiàng)目是否采用PPP模式。

整個PPP項(xiàng)目前期推進(jìn)中，可研數(shù)據(jù)的真實(shí)性直接影響著定量評價和財承的結(jié)果、“兩評一案”中的數(shù)據(jù)則指定了招標(biāo)文件數(shù)據(jù)的方向。因此，數(shù)據(jù)分析作為PPP項(xiàng)目的第二要素。

3、回歸PPP項(xiàng)目的核心思想：運(yùn)營。PPP項(xiàng)目運(yùn)營的商業(yè)模型和盈利模式作為PPP項(xiàng)目的第三要素。

目前，PPP項(xiàng)目的商業(yè)模式和盈利模式?jīng)]有一個完整的通用模板，針對不同類型的項(xiàng)目，設(shè)計的商業(yè)模型各不相同，每個項(xiàng)目都有自己的行業(yè)屬性和行業(yè)規(guī)則。在設(shè)計商業(yè)模型和盈利模式的時候，通常要考慮以下幾種情況。

（1）常規(guī)的商業(yè)模型和盈利模式是否足夠滿足PPP項(xiàng)目運(yùn)營的需求，是否滿足政府和社會資本方對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益訴求；

（2）項(xiàng)目所屬行業(yè)是否準(zhǔn)許開發(fā)新的商業(yè)模型，是否允許植入新的業(yè)態(tài)，其帶來的經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期是否滿足PPP項(xiàng)目的參與方訴求；

（3）商業(yè)模型和盈利模式的確立，是否建立在可行性數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，是否符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢。

綜上所述，92號文件背后深層的意義在于約束政府違規(guī)行為，遏制社會資本變相違規(guī)融資，打擊PPP市場中的“假PPP”行為，打造一個規(guī)范化的PPP市場。這或許是PPP市場步入正常軌道的第一步。