另類解讀： 92號文件

2017年11月月16日，國家財政部終于印發92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，這對于PPP市場而言，是一個具有分水嶺意義的文件，開啟了PPP市場規范化時代的來臨。

自2014年以來至今，PPP市場一直處于摸著石頭過河的市場培育期，在這三年內，政府、社會資本及金融機構，立足于各自的立場和利益訴求，從各自不同的方向去定義PPP項目，因而出現五花八門的PPP項目操作方式，其核心無外乎謀求自身利益的最大化。

對政府而言，其利益訴求在于通過社會資本資金的引入，解決政府在基礎設施建設領域政績的要求，從而推動地方經濟發展的訴求。在確保程序和流程合法合規的情況下，政府才會考慮在項目合作期限內，如何給予社會資本方讓利。在此基礎上，政府考慮更多的是PPP項目的運營。其實質是政府關注在PPP項目中，商業模型的建立和盈利模式的建立，是否能帶來市場經濟效益。

對于社會資本方而言，大多數企業在PPP合同全過程執行中，企業主營業務的不同，導致了在PPP項目推進過程中，利益訴求存在差異，其參與PPP項目的重心也就各不相同。就目前PPP市場而言，社會資本更注重前期的資本運作和建設期收益，項目的運營往往成為一道難題。

客觀上來說，作為社會資本對于項目運營的困惑是正常的，原因有以下幾點：

1、參與PPP項目的社會資本方，大多數以建筑企業為主流，對政府而言，建筑企業應該成為PPP項目的投資主體。對于建筑企業而言，其主營業務在項目建設，項目運營幾乎沒有過多的經驗，因此，就運營而言，通常會交付給第三方。

這種方式通常會導致投資主體將運營風險轉嫁給第三方，從而規避投資人的運營責任。增加政府在運營期的監管難度，無法明確運營績效責任的考核邊界。

2、參與PPP項目的社會資本方，如果涵蓋融資機構、建設企業和運營企業，以聯合體的形式參與PPP項目，那么，其聯合體之間的權利和義務的約定將直接影響項目實施的成敗。作為項目運營投資方的運營方案則是政府考核項目的重點。而融資機構的參與方式，也將成為政府對于PPP項目的另一個關注點。

3、參與PPP項目的社會資本方，在項目運營過程中，發生股權轉讓和退出，那么觸發的條件和環境，將成為項目運營過程中，政府和社會資本方之間產生矛盾和糾紛的另一個焦點。

時至今日，92號文件的出臺表明政府在現階段已經意識到PPP市場方向上出現的變化，因此從PPP項目入庫管理入手，逐步規范國內PPP項目市場化行為。在良性的市場規則范圍內，穩步推進PPP項目市場發展。

從PPP市場發展角度來看，無論站在哪個角度，政府方或者社會資本方，如何規范PPP市場行為，則需要群策群力。PPP項目最大的魅力來源于它的不確定性，為此，在PPP項目全過程風控中需要明確以下幾點。

1、首先要明確的是，項目是否具備采用PPP模式的條件，是否符合政策和法律法規，是否在現階段具備實施的環境。地方政府的政治政策環境和區域經濟環境，作為PPP項目的第一要素。

2、在項目前期過程中，數據分析是PPP項目能否推進的重要手段，實踐中“兩評一案”中“定量評價”和“財承分析”數據的真實性，影響項目是否采用PPP模式。

整個PPP項目前期推進中，可研數據的真實性直接影響著定量評價和財承的結果、“兩評一案”中的數據則指定了招標文件數據的方向。因此，數據分析作為PPP項目的第二要素。

3、回歸PPP項目的核心思想：運營。PPP項目運營的商業模型和盈利模式作為PPP項目的第三要素。

目前，PPP項目的商業模式和盈利模式沒有一個完整的通用模板，針對不同類型的項目，設計的商業模型各不相同，每個項目都有自己的行業屬性和行業規則。在設計商業模型和盈利模式的時候，通常要考慮以下幾種情況。

（1）常規的商業模型和盈利模式是否足夠滿足PPP項目運營的需求，是否滿足政府和社會資本方對項目的經濟效益訴求；

（2）項目所屬行業是否準許開發新的商業模型，是否允許植入新的業態，其帶來的經濟效益預期是否滿足PPP項目的參與方訴求；

（3）商業模型和盈利模式的確立，是否建立在可行性數據分析的基礎上，是否符合區域經濟的發展趨勢。

綜上所述，92號文件背后深層的意義在于約束政府違規行為，遏制社會資本變相違規融資，打擊PPP市場中的“假PPP”行為，打造一個規范化的PPP市場。這或許是PPP市場步入正常軌道的第一步。