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92號(hào)文之后---再議項(xiàng)目資本金

前 言

在2017年11月1日舉辦的第三屆中國PPP融資論壇上，財(cái)政部金融司王毅司長在論壇指出：“政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結(jié)構(gòu)必須合理。”“不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金”。

話音剛落，11月16日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），在應(yīng)從項(xiàng)目管理庫予以清退的情形中，有一條與項(xiàng)目資本金有關(guān)：“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的”。

其實(shí)，項(xiàng)目資本金并不是一個(gè)新問題，在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，一直就存在分歧和爭議，這次92號(hào)文，由于這個(gè)問題成為從項(xiàng)目管理庫”予以清退“的情形之一，而成為大家討論的焦點(diǎn)之一。

一、如何理解“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”？

筆者認(rèn)為，從“是誰的債務(wù)”的角度，可分為以下三種情況：

第一種情況：以項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金；

第二種情況：以社會(huì)資本的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金；

第三種情況：以政府方出資代表的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金。

資本金制度，源于《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號(hào)），該通知中對項(xiàng)目資本金早已有定義： “投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回�！�

二、第一種情況“以項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”

筆者認(rèn)為，對項(xiàng)目而言，債務(wù)性資金，無論項(xiàng)目盈虧均應(yīng)償還本息，計(jì)入項(xiàng)目主體的債務(wù)，非債務(wù)性資金應(yīng)是權(quán)益性投資，根據(jù)項(xiàng)目盈虧情況獲得投資收益、承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)入項(xiàng)目主體的所有權(quán)權(quán)益。凡是構(gòu)成項(xiàng)目本身的負(fù)債的資金，都不符合國發(fā)〔1996〕35號(hào)文的規(guī)定。

同時(shí)，也屬于財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文所指的“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的情況，后果是不能入庫或清理后予以退庫。

例如：下圖中，社會(huì)資本應(yīng)出資資本金2.5億元，將其中1.5億元轉(zhuǎn)換為以股東借款形式提供資本金，形成“小股大債”。

                                     

三、第二種情況“以社會(huì)資本的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”

國發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定，社會(huì)資本方以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益（包括資本金、資本公積金、盈余公積金和未分配利潤、股票上市收益資金等）、企業(yè)折舊資金以及投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金。

從該條規(guī)定看，“投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金”，本身就是資本金的來源之一，因此，筆者認(rèn)為，社會(huì)資本方合法融資借來的“債務(wù)性資金”，以權(quán)益性投資方式投入項(xiàng)目，承擔(dān)項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)、獲取投資回報(bào)的，并不違反國發(fā)〔1996〕35號(hào)文的規(guī)定。

如下圖所示，社會(huì)資本通過金融機(jī)構(gòu)融資用于資本金出資：

                                             

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文所指的“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”是否包括“以社會(huì)資本的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的情況呢？

筆者認(rèn)為，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文，全稱是《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》，是從項(xiàng)目庫管理的角度出發(fā)作出的規(guī)定，其解釋權(quán)也屬于財(cái)政部，如果資本金不符合該文件的要求，導(dǎo)致的后果是“不得入庫”或“清理出庫”，在清理已入庫項(xiàng)目過程中具體把握，對于資本金不符合要求的項(xiàng)目而言，如果是股東借款，則將債務(wù)性資金轉(zhuǎn)換為權(quán)益性資金相對容易實(shí)現(xiàn)。

在PPP實(shí)踐過程中，通常社會(huì)資本都有“小股大債”、“資本金提前退出”的考慮，政府方為了吸引社會(huì)資本，或者說某些政府方并不關(guān)心這個(gè)問題，從而在編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)也會(huì)安排更容易被社會(huì)資本接受的資本金結(jié)構(gòu)，從而出現(xiàn)了“小馬拉大車”的情況。

正如叫停購房首付貸、嚴(yán)控消費(fèi)貸流入房地產(chǎn)領(lǐng)域， 是為了防范房地產(chǎn)泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)一樣，對資本金來源進(jìn)行“穿透核查”和去杠桿，筆者認(rèn)為這個(gè)方向更符合第五次金融工作會(huì)議提出的防控金融風(fēng)險(xiǎn)的要求。

因此，在資本金問題上，筆者建議PPP參與各方審慎對待，從嚴(yán)掌握，不要以“債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”，避免出現(xiàn) “不得入庫”或“清理出庫”的風(fēng)險(xiǎn)，也避免由于金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為資本金不合規(guī)而給項(xiàng)目融資帶來障礙。

四、第三種情況：以政府方的債務(wù)性資金充當(dāng)資本金

                                              

按照國發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定，政府方可以用于項(xiàng)目資本金的資金來源包括：“投資者以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：各級(jí)人民政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金、“撥改貸”和經(jīng)營性基本建設(shè)基金回收的本息、土地批租收入、地方人民政府按國家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費(fèi)及其它預(yù)算外資金；”

政府方的資本金資金來源就是上述內(nèi)容，不能違規(guī)融資作為項(xiàng)目資本金，也不能利用PPP項(xiàng)目違規(guī)舉債。但是當(dāng)政府方面臨資本金不足時(shí)，為了推進(jìn)某些項(xiàng)目，也可能通過各種融資方式解決資本金。筆者也曾看到過某些所謂“PPP項(xiàng)目資本金解決方案”，但無非是巧立名目引誘政府方違規(guī)融資，試圖從PPP項(xiàng)目中謀取套利空間。

五、資本金的合規(guī)組成

在參與PPP項(xiàng)目過程中，筆者看到的項(xiàng)目資本金來源，分別有“項(xiàng)目資本金=注冊資本”、“項(xiàng)目資本金=注冊資本+資本公積” 、“項(xiàng)目資本金=注冊資本+股東借款”、“項(xiàng)目資本金=注冊資本+非股東借款”、“項(xiàng)目資本金=注冊資本+資本公積+借款”。

筆者認(rèn)為，符合國發(fā)〔1996〕35號(hào)文以及財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文要求的項(xiàng)目資本金，最無爭議的是“項(xiàng)目資本金=注冊資本”（如下圖），其次是“項(xiàng)目資本金=注冊資本+資本公積”，其他都因?yàn)闃?gòu)成項(xiàng)目主體的債務(wù)性資金而不能滿足合規(guī)要求。

例如，下圖中項(xiàng)目資本金3億元均為股權(quán)出資。

                                           

例如，下圖中通過基金作為聯(lián)合體成員，以股+債方式投資到項(xiàng)目公司，其中股權(quán)方式出資1.5億元，各方股東合計(jì)股權(quán)出資為3億元。

                                        

六、金融機(jī)構(gòu)對資本金的審查

國發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定對此也作了規(guī)定：“有關(guān)銀行承諾貸款后，要根據(jù)投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資本金到位情況分年發(fā)放貸款。”、 “對資本金未按照規(guī)定進(jìn)度和數(shù)額到位的投資項(xiàng)目，投資管理部門不發(fā)給投資許可證，金融部門不予貸款�！� 對將已存入銀行的資本金挪作它用的，在投資者未按規(guī)定予以糾正之前，銀行要停止對該項(xiàng)目撥付貸款。

結(jié)合財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文“不得入庫”或“清理出庫”的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)在給社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目提供融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)核查資本金的到位情況，避免為資本金提供融資，避免為不合規(guī)項(xiàng)目提供融資，已經(jīng)融資的近期應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目的清理整改情況，提前做好解決方案。

控制PPP項(xiàng)目的資本金比例，有利于控制PPP項(xiàng)目投資的杠桿比率，有利于控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)向金融體系傳導(dǎo)和擴(kuò)散，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目中的投融資形式多樣，由于時(shí)間倉促，本文探討內(nèi)容難免有疏漏，歡迎大家批評指正。